醉后决定爱上你 第一集:中央政府的社会组织管理创新及其评述

　　伴随着市场经济体制改革的深化、经济和社会全球一体化速度的加快以及公共服务供给体系的逐步优化，进入21世纪以后，中国的社会组织发展获得了许多历史性的机遇，社会对于社会组织的需求更加突出，而各式各样的社会组织也应运而生。为了应对这种新形势下的变化，自2004年以来，我国政府在社会组织管理方面进行了改革创新，特别是中央政府在激励和培育社会组织发展、规范社会组织发展机制、拓宽社会组织发展空间方面都进行了一些新的探索。这些制度和政策的改革和尝试对于“十二五”时期发挥社会组织作用，形成社会管理和服务合力仍然具有重要的积极意义，对未来中国第一部门与第三部门之间的关系发展变化具有新的涵义。

　　一、开展民间组织的评估及其制度建设工作

　　2006年10月，党的十六届六中全会提出要“发挥各类民间组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”以及“引导各类民间组织加强自身建设，提高自律性和诚信度”。2007年5月，国务院办公厅在《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》中明确提出要“加快建立评估机制”、“建立行业协会综合评价体系，定期跟踪评估”。为了落实党中央和国务院的要求，民政部于2007年8月发布了《关于推进民间组织评估工作的指导意见》，对开展民间组织评估工作的意义、基本要求以及开展方式都做了规定，同时还针对不同性质的民间组织特点，分别制定了行业性、公益性、学术性、联合性、基金会组织的评估指标体系以及民办非企业单位诚信评估指标体系，初步建立了对民间组织开展评估的体制框架。

　　与此同时，民政部下发了《关于印发<全国性民间组织评估实施办法>的通知》，公布了《全国性民间组织评估实施办法》，其中具有特点的一些规定包括：“全国性民间组织评估不收取评估费用，所需经费由民间组织管理工作专项经费列支”;“民政部设立全国性民间组织评估委员会”;“民间组织评估专家由民间组织登记管理机关、业务主管单位、政府有关部门、民间组织科研机构、会计师事务所、律师事务所和民间组织等有关专家组成”;“评估结果分为5A—1A五个等级”等。这些都是政府开展对民间组织评估和考核的重要举措。

　　二、进一步推进对社会团体的规范化管理

　　随着中国市场经济改革向纵深方向发展，以及中国加入世界贸易组织，自2000年以来，中国的行业协会以及各类商会组织发展迅猛，在提供政策咨询、加强行业自律、维护企业合法权益等方面发挥了重要作用，但由于一些相关的法律法规不健全，政策措施不配套，管理体制不完善，行业协会和商会都存在着结构不合理、作用不突出、行为不规范等问题。对此，民政部在2007年1月发布了《关于通报福建省商业联合会借评比之名乱收费有关情况的通报》，对行业协会组织乱收费的情况予以警示处理。同时，民政部还下发了《关于做好社团组织评比达标表彰活动清理工作的通知》，要求对个别地方和部门不切实际、劳民伤财进行评比达标的做法进行清理。

　　2007年5月，国务院办公厅颁布了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，对如何积极拓展行业协会的职能做出了方向性的规定，同时要求行业协会严格按照法律法规和章程独立自主地开展活动，切实解决行政化倾向严重以及依赖政府等问题，并明确提出“现职公务员不得在行业协会兼任领导职务”、“建立政府购买行业协会服务的制度”。另外，该意见还对行业协会的监管机制、自身建设和以及相关配套政策扶持措施都做了明确的规定。例如，简化和规范行业协会登记管理的内容和方式，健全行业协会内部的法人治理机构，规范行业协会的收费行为，对行业协会的工作人员的社会保障要落实，制定和完善对行业协会的税收优惠政策等。这些制度出台的作用是双重的，一方面有利于强化国家对行业协会和商会组织的规范管理，另一方面也有利于拓展行业协会和商会组织的发展空间，做到了政府与民间组织的双赢。

　　2007年11月，民政部又联合国家发改委、监察部、财政部、国家税务总局、国务院纠风办颁布了《关于规范社会团体收费行为有关问题的通知》，具有针对性地对社会团体中存在的收费不规范现象进行了专项的跨部门治理。

　　三、推动民办非企业单位在社会服务领域的发展

　　2002年12月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国民办教育促进法》，对推动民间资本力量介入教育发展的情况做出了相关的规范，但受法律条文所限，一些政策和规范并不明朗。2004年2月，国务院颁布了《民办教育促进法实施条例》，对从事教育领域的民办非企业单位的相关优惠和扶持政策进行了更为全面和具体的界定，例如：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”;“民办学校可以设立基金接受捐赠财产”;“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报”等。这些都标志着民办非企业单位在教育服务领域的发展获得了更大的空间。此外，除了教育领域之外，民办非企业单位在包括医疗卫生、养老、社区服务等社会服务在内的领域都获得了一定的发展空间，政府也开始逐步探索和试行向民办非企业单位购买社会服务的做法。

　　虽然国务院早在1998年10月就颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，规定了对民办非企业单位实施年度检查制度，从而更好地规范政府对民办非企业单位的监督管理，但民办非企业单位的年检工作一直都缺乏更加具体和细致的规范。基于这种背景，2005年6月，民政部出台了《民办非企业单位年度检查办法》，对民办非企业单位年检的时间、程序步骤、主要内容、等级评估标准以及相关的奖惩措施予以了较为细致的规定，也成为政府部门对民办非企业单位实施日常监管的一次重要的体制创新。

　　此外，随着民办非企业单位的不断发展，个别组织出现了自律性不强、诚信度不高的问题，为此，民政部又于2007年9月出台了《关于深入开展民办非企业单位信息公开和承诺服务工作的意见》，对民办非企业单位信息公开与承诺服务的内容做了详细规定，其中信息公开内容包括：民办非企业单位的登记证书、税务登记证书、组织机构代码证书、收费许可证的有关信息;经登记管理机关核准(或备案)的章程(或章程摘要);接受、使用捐赠、资助的有关情况;年度工作报告等。承诺服务的内容主要包括服务项目、服务方式、服务质量、服务责任和收费标准等，同时阐明了政府对于民办非企业单位开展信息公开和承诺服务工作的激励政策。这些举措表明政府开始有意识地引导民办非企业单位走向更加规范的轨道。

　　四、规范基金会的管理，严格免税资格管理

　　随着改革开放的深入和市场经济体制的逐步完善，《基金会管理办法》已经不适应基金会发展和管理工作的实际需要。与此同时，基金会的管理体制也发生了变化。从1999年开始，中国人民银行不再参与对基金会的管理，基金会的登记管理统一归口民政部门。《基金会管理办法》中确定的基金会的管理体制不再适用，民政部门不能依据《基金会管理办法》继续登记注册基金会。基于以上原因，从2000年开始，民政部开始对《基金会管理办法》进行全面修订，多次召开座谈会和专题研讨会进行反复论证，并借鉴和吸取其他国家有关基金会管理方面的有益经验，失后几易其稿。经过一系列的充分准备，《基金会管理条例》于2004年6月正式颁布实施。《基金会管理条例》明确界定了基金会的概念，进一步明确了基金会的公益性质，提出广泛动员社会力量参与公益事业，确立了公开、透明的原则，进一步规范了基金会的活动，明确了税收优惠原则，加大了税收支持和监管力度。这些都为基金会组织、尤其是私募基金会组织的进一步发展提供了制度规范。

　　如何对公益基金会收入的免税资格进行合理管理，一直是中央政府对基金会管理的工作重点。2008年1月1日，《中华人民共和国企业所得税法》(以下简称《企业所得税法》)和《中华人民共和国企业所得税法实施条例》(以下简称《实施条例》)生效。《企业所得税法》第26条明确规定，“符合条件的非营利组织的收入”为免税收入;《实施条例》第85条规定，“符合条件的非营利组织的收入不包括非营利组织从事营利性活动取得的收入，但是国务院财政、税务部门另有规定的除外”。可以看出，这两项法律及其实施条例对非营利组织的免税资格规定仍然比较模糊，在实际执行过程中需要相关的行政部门根据具体情况来决定。

　　为了进一步明确相关的免税资格政策，2009年11月，财政部、国家税务总局相继联合发布了《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》(财税【2009】122号)和《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》(财税【2009】123号)，对非营利组织免税资格认定管理和企业所得税免税收入范围作了进一步的明确规范，规定捐赠收入属于免税之列，但前提是机构需要进行免税资格申报并获批。此外，明确规定对基金会的增值收入进行征税，压缩了2008年1月1日开始实行的《实施条例》中对非营利组织的营利性收入免税的议价空间，还将政府购买服务取得的收入也排除在免税收入之外。财政和税务部门的政策意图是明显的，即希望通过更加准确清晰地界定非营利组织所得收入中属于社会公益事业部分和自我增值的部分，避免少部分非营利组织打着社会公益组织的旗号来从事营利活动，同时逃避政府的税收监管，进而为非营利组织的发展创造一个相对公平公正的竞争环境。

　　五、对中央政府社会组织管理创新的评述

　　以上政策均为自2004年以来，中央政府先后制定和出台的一系列针对社会组织管理的新思路和新政策，从中我们大致可以看出以下特点：第一，中央政府在社会组织管理方面的制度化水平明显提高。不论是在对社会团体运行的规范化管理方面，还是在规范基金会管理体制方面，还是对社会组织的评估及制度建设方面，我们看到的是一系列正式制度的出台和颁布，并且强调这些管理工作的稳定性和长久性，这与之前政府热衷于通过专项运动来实现管理目标的做法有着明显的差异。第二，中央政府在民间社会组织管理方面具有明显的分类管理意识。例如对民办非企业单位在社会服务方面的正面功能予以提倡和扶持，并建立较为宽松的政治环境，而对待一些在资金来源上对外依赖较强的非公募基金会，政府则通过严格限定免税资格等方式，来规范其发展空间，可谓是“文武之道，一张一弛”。第三，中央政府管理民间社会组织的工具出现多样化趋势。除了传统的强制性行政管理手段之外，中央政府开始利用行业自律与自我评估、外汇政策、税收政策等多种工具，将自己的意图和偏好通过多种渠道来嵌入到对社会组织的管理过程中。这些都显示出，近年来中央政府在社会组织管理方面的能力和政策成熟度有所提升。

　　(作者系中国人民大学公共管理学院讲师、中国人民大学非营利组织研究所研究员)