麻辣烫介绍:城市管理的科学概念

 城市管理的科学概念

全面认真总结几千年来，尤其是近当代人类城市管理实践活动经验，把握城市管理活动科学规律，建立城市管理的科学概念体系，为城市管理实践、立法奠定理论基础，是本课题研究的首要任务。

一、城市管理的定义

对城市管理有广义和狭义的理解。城市政府对城市行政辖区内一切人、事、物的管理，是广义上的城市管理。城市政府对城市行政辖区内一切人、事、物的管理，宏观上可以按事权范围划分成两大类：一是对城市基础性功能设施和公共空间的管理，目的是维护城市的健康正常运转和良好秩序，特点是一个管理部门要涉及多个系统的专门事权，是城市的综合管理，也就是所谓狭义的城市管理；二是对城市各种政治、经济、文化活动的管理，也就是对城市基础功能的衍生功能的管理，目的是保障人的合法权益和活动的正常进行，促进城市的政治文明和经济文化繁荣，特点是一个管理部门通常只涉及一个系统的专门事权，是城市的专门管理。对城市基础性功能设施和公共空间的管理应由城市综合管理部门负责，对城市各种政治、经济、文化活动的管理应当由城市政府专门管理部门负责。

城市综合管理的关注点是物的管理，但如果人的活动损害了城市基础性功能设施和公共空间，城市综合管理部门应当提请有关部门对人进行管理。城市综合管理部门的管理不能侵犯公民的人身权利，更不能限制公民的人身自由，这应当是城市综合管理部门的一条权力底线。但城市综合管理部门应当对市民、公众进行教育、引导、劝导。

城市正常状态下，城市各项基础功能设施正常运转，城市公共空间秩序良好，城市各项政治、经济、文化活动正常开展，我们称之为城市常态。但往往由于自然灾害和人为因素，导致城市部分基础功能设施不能正常运转，城市部分公共空间秩序混乱，城市部分政治、经济、文化活动不能正常开展，需要城市政府甚至国家强力部门介入，采取应急措施尽快恢复城市常态，我们称之为城市应急状态。

本课题对城市管理、城市综合管理、城市专门管理、城市常态管理、城市应急管理给出如下定义：

城市管理，是城市政府对城市行政辖区内一切人、事、物的管理活动的总称。

城市综合管理，是指城市政府或城市政府依法成立的城市综合管理部门依照法律授权或行政授权，依法维护城市基础功能设施，管理城市公共空间，保障城市健康运行，促进市民和谐相处的行政行为。

城市专门管理，是指城市政府或城市政府依法成立的城市专门管理部门依照法律授权或行政授权，依法管理在城市行政辖区内各种相应的政治、经济、文化专门活动，保障公民的合法权益和活动的正常进行，促进城市的政治文明和经济文化繁荣的行政行为。

城市常态管理，是指城市政府在城市各项基础功能设施正常运转，城市公共空间秩序良好，城市各项政治、经济、文化活动正常开展情况下，进行的旨在保持城市正常状态的常规城市管理活动。

城市应急管理，是指城市政府在城市部分基础功能设施不能正常运转，城市部分公共空间秩序混乱，城市部分政治、经济、文化活动不能正常开展情况下，进行的旨在尽快恢复城市常态的非常规城市管理活动。

在这五个定义中必须强调如下关键要素：

（1）城市管理的主体是城市政府，城市政府是城市管理的第一责任人。代表城市政府实施城市管理的机构必须是依法成立的政府工作部门。如果不是城市政府或城市政府组成部门，在科学意义和法律意义上，任何机构都不具备城市管理主体资格。

（2）城市管理的最终依据是法律，城市管理活动依据来源于法律授权或行政授权。如果没有明确的法律授权或行政授权为依据，城市管理活动不能开展。

（3）城市综合管理的职责范围是维护城市基础功能设施，管理城市公共空间。不属于维护城市基础功能设施、管理城市公共空间的职能，应予调整完备，职责过多过滥的，应予整合规范。

（4）城市综合管理的目的是保障城市健康运行、促进市民和谐相处。所以，和谐城管是城市管理的最高境界。

（5）城市综合管理活动是行政行为，具有公益性、综合性、专业性、强制性、简单重复性、个体损益性（执法环节）。城市综合管理相对人必须配合或服从，城市综合管理内部要求有一支执法队伍保障城市综合管理活动的正常进行。为避免或减少城市综合管理执法过程中不必要的冲突，必须要有公安部门等建立配合互动机制。。

（6）一些城市专门管理部门的部分职责，涉及到城市基础功能设施和公共空间管理，如果管理较好，应当由专门管理部门继续管理，但应当纳入城市综合管理统筹协调机制。城市综合管理部门的一些工作涉及到专门管理，也必须接受城市专门管理部门的管理。

（7）目前，一些城市专门管理部门的职责，完全属于城市综合管理范畴，应当纳入城市综合管理系统，作为二级局或直属单位履行相应职责。

（8）城市常态管理和城市应急管理，二者既有区别，又相联系，应当统筹考虑。

（9）城市综合管理和城市专门管理是按事权划分的。由于我国实行城乡一体和城乡统筹行政区划体制，城市专门管理部门的管理权范围通常都会外延到乡村。所以，城市专门管的特定含义是一个城市政府专门管理部门只负责履行一个系统的事权，并不涉及区域概念。相应的，城市综合管理的特点含义是一个城市政府综合管理部门要履行多个系统的事权。

二、城市管理的内容

城市管理既可以按事权分为综合管理和专门管理，也可以按状态分为常态管理和应急管理。科学界定城市综合管理、城市专门管理、城市常态管理和城市应急管理的内容，是科学设计城市综合管理体制、运行机制和做好城市综合管理工作的前提。

1、  城市的综合管理与专门管理

城市综合管理内容：包括给水、电力、通信、供热、交通运输、供气、垃圾收运、排水、园林绿化、应急食品等城市基础功能和城市公共空间。

城市专门管理内容：城市行政辖区内基于城市基础功能之上的所有政治、经济、文化活动，如宗教局管理宗教活动，文化局管理文化活动，卫生局管理医疗卫生活动，税务局管理税款征缴活动等。

2、城市的常态管理与应急管理

城市常态管理内容：包括城市常态下的一切城市综合管理和城市专门管理活动。

城市应急管理内容：包括城市应急状态下统一指挥的一切城市综合管理和城市专门管理活动。其中最关键的是保障城市生命线，如食品供应、饮用水供应、电力供应、通讯畅通、医疗设施、交通管制、信息发布、安全措施等。

三、城市综合管理的依据

城市综合管理理论上来源于城市的基本属性和运行特征；行政上来源于法律授权和行政授权。城市管理综合行政执法权是城市综合管理权的衍生权。

四、城市综合管理的特性

公益性、综合性（涉及部门多，环节多，点多面广）、强制性、简单重复性、个体损益性（执法环节）

城市综合管理执法环节的集体受益性和个体损益性，是当前城管执法活动中冲突较多的根本原因。

五、城市综合管理的目标

和谐城管是城市综合管理的最高境界。