黄子华支持占中:工商部门问责制的建立和完善初探

马伟
在过去的一年中，三聚氰胺奶粉、山西重大溃坝等一系列事件，在我国掀起了一场声势浩大的问责风暴：国家质检总局局长引咎辞职，石家庄市委书被免职……。问责制度迅速成为中国法治化进程中人们关注的最新热点。工商行政管理机关作为肩负着市场监管和行政执法职能的国家行政职能部门，如何用法治理念来正确认识和推进问责制，进而全面深化法治型工商建设，值得思考和探索。
 一、科学分析，明确工商行政管理问责制的内涵和外延
首先，何为问责？顾名思义就是“问责主体对问责对象进行责任追究”。问责制则显然就是问责主体对问责对象进行责任追究的制度。对于问责制这一新生事物，无论是学界，还是实践部门，尚未形成一个统一和权威的定论。笔者以为，科学界定问责制的概念，应从以下角度去思考：
1、从问责对象来看。由于权力和义务是对等的，有权就有义务，有义务就必须承担责任，而现代国家权力通常包括立法权、行政权、司法权和其他社会公共权力，因此，问责对象除了包括行使行政权的国家机关及其官员，还应该包括行使立法权、司法权及其他公共权力的机构及其官员。
2、从问责主体来看。按照宪政原则要求， 问责是由授权产生的，问责主体确定的一般原则应是宪法和组织法意义上的由谁产生(选举或决定)、归谁领导、对谁负责就由谁来作为问责主体实施问责。而国家权力“权为民所授”，问责主体首先应是作为国家主人的人民，人民对其授权的国家权力机关问责，而上级国家权力机关对由其领导的下级机关问责，人大等一些依据宪法和法律授权的法定机构对向其负责或由其监督的国家权力机关问责，国家权力机关则对其官员问责，从而形成一套完整的责任体系，包括选民问责、舆论问责、行政问责、司法问责、民意代表问责等。
3、从问责内容来看。根据职责法定的原则，问责主要针对负有法定职责的国家机关官员违法行使权力的乱作为行为、疏于履行职责的不作为行为以及在行使职权中的不廉洁行为等，依据相应的法律制度规范给予责任人警告、记过、记大过、责令辞职、撤职等行政处分，或者通过其他途径(如民事诉讼和刑事诉讼)追究被问责人的其他责任(包括民事责任和刑事责任)。
工商行政管理问责制作为整个行政问责体系中的一个子系统，虽然有其个性，但本义脱不了以上范畴。
二、提高认识，深刻理解问责制和深化法治型工商建设内在价值的统一性
从对问责制内涵和外延的分析中可以发现，问责制和深化法治型工商建设在内在价值上具有高度的统一性，问责制正体现了法治的精神，问责制的建立和完善将有力促进法治型工商建设的进程，而深化法治型工商建设就必须接受问责制的考验。
1、问责制体现了公平正义的法治精神。国务院总理温家宝曾在2004年向全国人大十届二次会议作《政府工作报告》时，郑重承诺“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”。问责制通过科学合理的制度设计，使享有国家权力的政府及其官员也必须承担与权力相对等的义务，其一切行使国家权力的行为和后果必须而且能够追究责任，责任追究的对象不是普通民众，而是掌握国家公权力的政府及其官员，这正是现代社会以人人平等为特征的公平正义法治精神的体现。工商行政管理机关作为掌握国家工商行政管理权的政府部门，在推进法治化的进程中，同样也需要问责制的监督，在行使权力的同时承担相应的责任。
2、问责制体现了民主自由的法治精神。问责制其实质是通过科学合理的制度设计，破除束缚民权的障碍，释放民权民意，让作为国家“主人”的人民群众依据法律对作为人民“公仆”的政府及其官员进行问责，限制和规范政府权力和官员行为，实现更全面的监督，最终达到权为民所用的目的，这正是法治社会治理模式的核心要义，体现了民主自由的法治精神。在深化法治型工商建设的进程中，同样也需要问责制的监督，让工商行政管理工作更多的体现民意，更符合社会进步的要求，符合行政管理的规律。
3、问责制体现了权力制衡的法治精神。现代法治社会，必须是权力制衡的社会，而权力制衡的关键则在于实现对公权力的有效控制，让其发挥为人民服务的功能。历史经验表明，对公权力进行有效控制，寄希望于统治者的自律是永远不可能实现的幻想，必须确立法律超越公权力的至上地位，通过科学合理的法律制度才能真正实现权力的制衡，问责制正是实现权力制衡的重要法律制度之一。工商行政管理权作为国家公权力的一部分，也只有在问责制的监督下，才能不致误入歧途，而真正发挥维护社会经济秩序、保护人民权益的作用。
三、多管齐下，切实推进工商行政管理问责制的建立和完善
美国行政学者库珀认为，在公共组织中，保持负责任的行为有两种方法：内部控制和外部控制，表现为制度规制与伦理自觉。在我国，现代法治意义上的问责制刚刚起步，尚在探索中，无论理论准备、制度建设、实践经验积累还是文化条件的支持都存在许多不足，有待进一步完善。作为肩负着维护社会主义市场经济秩序职责的工商部门，要建立起真正的问责制并落到实处，也应着力从这两方面入手，即既注重加强法律制度建设，也不忽视伦理道德的功能。
1、从制度层面上，加强刚性的问责法律制度建设，保障问责的制度化。
首先，建立以“职权法定”为核心的问责范围衡量制度。作为工商部门，一方面必须认真梳理本部门的法定职责，并以此为标准，制定科学合理的问责范围衡量制度，把职责缺位和越位的违法行政行为准确纳入到问责范围中来，做到既不问不该问之责，也不漏问该问之责；另一方面还必须对工商内部不同岗位之间的职责进行严格划分，完善相应的岗位责任制，积极探索网格化管理等个人责任制，防止一旦出现问责事由，相互推诿、扯皮的情况。
 其次，建立以“权责统一”为核心的问责惩罚规则体系。成熟的问责制度体系，还必须根据“权责统一”的原则严格划分问责后果，对出现什么样的后果要追究责任，不同的过错分别对应什么责任，不同的过错程度分别对应哪个层级的责任人等作出明确的规定。只有这一切成为稳定、必然的制度，才能给官员确定的预期，才符合公平正义的法治精神。而且，没有明确责任规定的问责制一旦被滥用，它既可能沦为打击异己或维护长官权势的工具，出现无错担责、轻责重罚的现象，也可能成为“官官相护”、“长官呵护”的手段，出现有错无责、重责轻罚的现象。作为工商部门而言，近年来也相继出台“六项禁令”、“行政过错责任追究办法”等制度，但这些制度大多是粗线条的。如何使这些文字制度落到实处，是必须在深化法治型工商建设中重点考虑的。
第三，建立以“还权于民”为核心的民意问责渠道机制。现代民主社会的基础是“人民主权”，即国家的一切权力都属于人民，人民通过制定宪法授予政府以管理社会公共事务的权力。在民主政治下，由选举产生的政府及其官员必须对人民负责。政府及其官员有责任向公众报告他们的行为，公民有权利要求制裁那些渎职官员。因此，工商部门在建立和完善问责制时，一方面必须通过制定科学的制度，顺畅民意表达的渠道，积极建立接受人大、政协等民意代表机构的质询、评议机制，倾听民意；另一方面还必须通过制定科学的制度，顺畅民意知情的渠道，进一步完善政务公开制度，积极推进政务、党务、局务公开工作。有必要进一步加强行风监督员队伍建设，主动邀请地方纪委、新闻媒体随同工商执法。这样，既可以保证问责的公正性，也可防止因信息掌握不全面而出现舆论妄加猜测、民意误判的“公众暴力”现象。
2、从价值层面上，加强柔性的问责伦理道德建设，提高问责的实效性。
首先，从外部环境入手，进一步加强宣传，提高公民问责意识。现代民主问责制能否真正建立完善并得到有效实施，主动问责、高度警觉的公民社会是关键。中国老百姓的“善良忍耐”，成就了一些官僚的骄横跋扈。加强问责伦理道德的建设，就必须努力转变对问责的认识，不是想尽办法遏制民意，躲避问责，而应以建立公民社会为己任，积极采取各种有效方法促进以参与政治和制约国家权力为使命的公民社会兴起，培养公民独立自主的人格和尊严，提高公民问责意识，主动接受公民的问责。同时，也只有公民主动问责、高度警觉的问责意识得到强化，对政府及其官员形成强大的社会压力，我们建设法治型工商的进程才能得到更快更好的推进。
 其次，从内部氛围着眼，进一步加强教育，树立正确的工商行政伦理观。行政伦理观就是国家行政组织及具体的行政管理者在公共行政中关于行政伦理价值追求的总体观念，它在根本价值的层面上影响或指导着每一位公务人员的行政行为。加强工商行政伦理教育，根本的目的就是通过教育引导广大工商干部，尤其是领导干部破除“官本位”思想，建立“以民为本”的从政道德，树立正确的责任意识，将问责制的他律转化为内心自觉，坚定正确的伦理信念和伦理理想，进而使整个国家工商行政管理系统树立正确的工商行政伦理观，这就是工商行政伦理教育的最终目标。（作者单位：无锡市滨湖工商局）