:跳出现行税制的局限来谋划征管

跳出现行税制的局限来谋划征管IdPh
——访中国社会科学院学部委员、财贸所所长高培勇

本报记者 闵丽男
编者按
国家税务总局于近日印发了《“十二五”时期税收发展规划纲要》。本报特邀财税领域知名专家，对《纲要》中关于税制改革以及税收立法等问题加以解读。从本期开始，陆续刊发《“十二五”时期税收发展规划纲要》系列访谈。
前不久，国家税务总局印发了《“十二五”时期税收发展规划纲要》（以下简称《纲要》），全面而系统地勾画了“十二五”时期的中国税收发展蓝图。站在学者的角度，对“十二五”的税收工作有哪些建议？本报记者采访了中国社会科学院学部委员、财贸所所长高培勇。
高培勇告诉记者，“十一五”时期，税收事业取得了显著的成就，为经济社会发展提供了可靠的财力保障和有效的政策支持。但正像《纲要》里所说的，随着经济社会转型加速，社会矛盾明显增多，解决就业、社会保障、医疗卫生、收入分配等人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题压力进一步加大，对完善和落实税收政策促进改善民生提出了新要求，对优化税收制度安排支持深化改革提出了新挑战。高培勇说：“今天的中国税收，已经越来越同市场经济体制紧密对接并越来越被推至破解一系列重大经济社会问题的前沿。鲜有直接税或基本没有完全意义上的直接税的现行税制格局，已经不适应于当前的经济社会形势，更不适应于越来越趋于完善的社会主义市场经济体制。”
高培勇认为，目前中国的税收改革，难点不在税制安排，而在征管。中国的税收改革走到今天，已经到了非破解征管难题不能前行的地步。毋庸置疑，中国的税收征管，在过去的30多年中，无论从人员素质看，还是从技术装备和操作手段看，都取得了显著的进步。税收的实际征收率，由十几年前的50%左右跃升至75%上下，便是一个可以立刻拿出且值得称道的例子。不过，尽管如此，就总体而言，它还不属于可与现代税制对接的税收征管。倘若要给现实的中国税收征管机制画一幅素描，那么，其基本的线条，可能只有四个字——“间接＋截流”。
所谓“间接”，指的是，它基本上只适于征收间接税，而不能适于征收直接税。观察一下税务机关的现实征管工作格局，便会发现，除了少许的例外，它往往是隔着一个人（法人）向另外一个人（自然人）收税，或者，通过一个人（法人）向另外一个人收税。占全部税收70%左右的流转税的征收自不待言，事实上，即便是被称之为直接税的企业所得税和个人所得税，也跳不出如此的格局。企业所得税，从根本上说来，是可以转嫁的。既可以向“上家”——原材料供应商和劳动力提供者——转嫁，也可以向“下家”——产品和服务消费者——转嫁。只要发生了转嫁，哪怕是部分的转嫁，它便带有一定的间接税性质。个人所得税，在实行分类计征和代扣代缴制的条件下，实质上属于间接征收，系被“间接化”了的直接税。
所谓“截流”，指的是，它基本上只能征流量环节的税，而不能征存量环节的税。观察一下现行税制体系中的18个税种的税源情形，便会发现，除了少许的例外，几乎所有税种的税源都是同现金流绑在一起。有现金流，则有税源；有税源，则有税收。没有现金流，则没有税源；没有税源，当然也就没有税收。若打比方，在如此的税源格局下，税收征管所做的最主要的工作，就是寻找一个有利地形——征税环节，当诸种现金流从身边“通过”之时，便挥动手中的分流工具截下一块儿并输送国库。换言之，在现实的税收征管机制下，税务机关尚难以触动存量环节的税源。也正因为如此，存量环节的税源，还属于现行税制体系的“空白”地带。
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高培勇认为，正是现实税收征管机制所形成的瓶颈制约，成为了“十一五”税制改革规划的两个未竟事项——个人所得税实行综合与分类相结合、稳步推行物业税（房地产税）——的基本原因。
高培勇对《纲要》中的“十二五”时期的税收征管规划给予了极大的关注。高培勇坦言，之所以如此，是想从中搜索出可对接当前的两大税收改革热点项目——个人所得税实行综合与分类相结合、对居民住宅开征房地产税——的征管安排。而专门聚焦于与上述两个税种改革相关的征管安排而不是税制安排，无非是因为主要出自征管而非税制层面的因素阻碍了上述两个税种的改革进程。
高培勇认为，《纲要》中“十二五”时期的税收征管规划所对接的，都是现行的税制格局，而未能拓展至“十二五”时期税制改革规划的两个重点项目——个人所得税和房地产税。包含在“切实强化税收征管”项下的条款，都可归之于立足于现行税制格局的征管效率的提升举措，而非着眼于税制改革背景下的税收征管机制的革命性变化。这当然有种种原因。比如，税收征管机制的革命性变化并非税务系统一家所能独为，需要包括各个政府部门在内的整个社会的全力配合。再如，突破以“间接+截流”为基本线条的现实税收征管机制的瓶颈制约，所需要的并非仅仅来自人的方面或理念方面的转变，还需要来自物的方面或资金技术方面的支撑。所有这些，都需要举全党、全社会之力，打一场围剿上述种种因素的歼灭战。
高培勇说：“在中国，直接税的改革之所以始终是一块难啃的骨头，就是因为它与现实的税收征管机制不相容。除非现实中国的税收征管机制发生可对接上述两个税种改革的革命性变化，否则，无论是个人所得税实行综合与分类相结合，还是对居民住宅开征房地产税，都不会有获得启动机会的那一天。 但无论如何，必须看到，在收入分配差距日趋拉大、政府必须有所作为的严峻形势下，以个人所得税实行综合与分类相结合以及对居民住宅开征房地产税为主要内容的直接税改革，已经绝对不属于未雨绸缪层面的改革举措，而是火烧眉毛的现实考验。”
高培勇建议，有关“切实强化税收征管”的诸方面举措，应在跳出现行税制格局的局限而立足于“十二五”时期税收改革目标的条件下加以谋划。面对着后金融危机时代的重重压力和种种挑战，没有别的选择，只能以攻破税收征管瓶颈的努力，来破解并消除前行道路上的一系列重大经济社会问题。
高培勇最后说，这件事总得有人去做，早晚都要去做。无论从哪个方面看，在这一过程中，税务部门理应充当“发动机”和协调人